同床异梦?中国基金会为何不愿资助草根NGO|社论前沿

2018-04-07 13:45:27 VSTIMEMS 48107


编者按


作为公民社会组织,草根NGO的发展离不开基金会的资助,基金会也需要草根NGO来帮助促进社会问题的解决。然而,之前的研究以及经验现象都表明,基金会并不乐意资助草根NGO。尽管都生长自第三部门的温床之中,两者却走向了不同的道路。


本期推送Shawn Shieh(谢世宏)博士发表于Voluntas上的Same Bed, Different Dreams? The Divergent Pathways of Foundations and Grassroots NGOs in China一文。该文从路径依赖的角度分析了中国基金会和草根NGO之间的关系演变。作者指出,由于结构性与文化性因素的差异,基金会和草根NGO在发展过程中逐渐分道扬镳。

 

这是社论前沿第S903期推送

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正如许多公益人所言,基金会和NGO应该是天生的盟友和战略性的伙伴。然而,当问及两者之间为何难以合作时,他们却给出了很多理由。一些人指出,基金会难以找到有能力的NGO伙伴。另一些人则抱怨非公募基金会缺乏清晰的使命,并且偏好于运作自己的项目而非资助其他NGO。还有一些理由指出,基金会不够信任NGO,有些受经济利益驱动,并且倾向于资助那些政治不敏感的组织和项目。如何更好地理解基金会和NGO之间的疏离呢?作者认为我们需要去追溯基金会和NGO在概念意涵上的相似性,并且理解它们不同的发展路径。这些发展路径以及它们所导致的结构性和文化性的差异,有益于解释中国基金会为什么不情愿资助草根NGO这一经验现象。

 

  概 念  


根据莱斯特·萨拉蒙的经典定义,公民社会组织具有五方面特征,即组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性。实际上,这些特征是相对的,而非绝对的。比如,在中国,公民社会组织是否符合这些标准主要取决于它们与政府的关系。许多基金会和NGO与政府机关有紧密的关系,因而也被称为官办组织(GONGOs),其他缺乏政治关联的组织则是草根组织。2004年颁布的《基金会管理条例》将基金会分成两类:公募基金会(PFFs)和私募基金会(NPFFs)。前者可以通过公共渠道进行筹款,后者则不被允许。在文章中,作者使用运作型基金会和资助型基金会的术语来区分不同的基金会,运作型基金会往往自己操办大型项目,而资助型基金会则主要向NGO提供资助。


对于NGO,官方的术语是社会组织,并将其分成三类:社会团体、民办非企业单位、基金会。文章中,作者用NGO指代前两类组织,以及一些未注册或者商业注册的非营利组织。


所谓草根组织,主要指的是与政府部门的联系很少甚至没有联系,而与草根社区以及它们关注的边缘群体有紧密联系的NGO。这些NGO具有公益性,它们有自己的办公场所和员工,并且能够募集资金、开展项目,因而也是基金会资助的受益人。

 

慈善部门的兴起


基金会和草根NGO在中国都是相对新生的事物。最早的一批基金会在上世纪80年代出现,始于1981年成立的中国青少年儿童基金会。这些早期基金会都是官办组织,并且在性质上属于2004年《基金会管理条例》中的公募基金会。2004年条例新修订之后,非公募基金会才拥有合法的地位,尽管发展历史较短,但私募基金会却在最近几年获得了飞速的增长。2004年,私募基金会仅有140家,而到了2011年底,便增长到1373家。


同样的,草根NGO可以追溯到80年代的一些社团。90年代早期,一些有着符合国际标准的组织形式的公益NGO开始出现,它们有一个办公室,有员工和使命,并且通过筹资去开展符合使命的项目。很多早期的草根NGO无法注册为社会组织,因而有些进行了商业注册或是挂靠在一些合法注册的组织之下。2000年以来,草根NGO发展迅速,有专家称中国有700万此类组织,但另一些研究却认为草根NGO只在其中占很小一部分。


如果说两种类型的公民社会组织的历史相对短暂的话,那它们之间的互动的历史就更短了。在80年代到2010年间,早期的基金会和草根NGO之间鲜有合作。大多数成立于90年代的知名草根组织都有国际资助。2008年汶川大地震成了促进基金会和草根NGO之间密切互动的一个转折点,在这期间许多NGO、基金会和志愿团体都冲往灾区,参与到灾后的救援和重建工作中。这一时期,一些私募基金会纷纷成立,为草根NGO提供了大笔资助。汶川大地震使许多基金会开始考虑为草根NGO提供资助。比如南都基金会创造了一个1000万人民币的特别基金,旨在资助从事灾难救援和灾后重建的NGO。截至2009年四月,南都收到了141NGO的181个项目计划书,并且批准了70个项目计划。最终,有24个项目完成了,共获资助了727万人民币。友成基金会和壹基金、中国红十字会、中国扶贫基金会等也都相继提供了专项资助。

 

分道扬镳


要想改善基金会和草根NGO之间的协作,就必须充分认识到两者之间的历史差异。王名和孙伟林(2010)指出,影响中国社会组织结构的主要力量来自四个方面:一是模仿政党结构,二是对境外NGO的学习,三是政府控制的强化,四是部门内部自我规范的发展。


第一种力量对公募基金会和官办组织影响最大,第二种力量对草根组织影响最大,而私募基金会除了受到前两种力量的影响外,还可能模仿商业价值及实践。不同的发展路径产生了拥有不同价值、利益和使命的组织,许多基金会与NGO协作所面临的难题便产生于这些差异。


1.公募基金会


因为公募基金会的历史最长且规模最大,它们的发展路径对慈善文化和生态系统产生了较强的影响。这种国家慈善生态系统不仅包括公募基金会,还包括其他诸如红十字会等组织,以及注册为社会团体的中国慈善联合会。国家慈善生态与西方的社会慈善生态有很大差异,主要表现在(1)慈善组织由政党的支持和资源下建立;(2)慈善组织关注的公益目标与政府优先性相一致,比如减贫、教育和灾害救援;(3)慈善组织使用准政府的权威通过广泛的公共活动进行公共筹资,这些活动可以迫使企业和个人进行捐赠;(4)慈善组织使用它们的基金开展大型项目,项目通过官方渠道进行宣传。


每一个全国性的基金会都是在国家部门或政党发起的群众组织的支持下成立,这些支持包括投资注册资本,提供财务补贴、办公场所、行政支持和人事等。国家慈善生态系统可以被描绘为政党管理体制的发展结果,这是一种政府控制下的慈善,它是自上而下的,垄断性的,项目导向的,使用行政权威和资源从公众那里获取捐赠,并且实施项目。这种慈善模式与西方的社会慈善模式有很大区别,在国家模式中,非营利组织和其他中间组织的作用微乎其微,因为基金会和它们的官方资助者在一个小圈子中进行筹资和运作项目。在汶川大地震后,受一些列事件的影响,公募基金会才开始大胆走出这个封闭的生态圈。

 

2.私募基金会


私募基金会发展时间较短,半数不超过4-5年,居于政府组织的慈善系统之外。而且,这些私募基金会不可避免地受到国际慈善文化的影响。同时,私募基金会受到一些初始条件的限制,而这些条件影响了它们的发展,使其不太可能去支持草根NGO。第一个条件是,它们出现在一个政府组织的慈善仍占主导地位的环境中,这种慈善文化将对其持续施加影响。比如,私募基金会的创立者有半数与官方系统存在着密切联系,事业单位、政府部门、国有企业创立了大量私募基金会。因此,公募基金会和私募基金会有很大的相似之处,比如它们的服务领域与政府优先性高度一致,多是教育和科学研究、减贫、健康医疗和灾难援助等。


另一个条件是,私募基金会的发展轨迹受政策环境的影响,这个政策对资助型NGO不利。一个原因是注册为基金会比其他两类组织相对容易,而且注册为基金会有税收上的优惠。因而,有些基金会出于方便注册为基金会,而并非出于想成为基金会的本意。第二个方面则是不合理的税收规定。

 

3.草根NGO


首先,草根NGO处于社会边缘。尽管一些NGO通过嵌入到诸如大学、研究所和群众组织等国家组织的策略获得了少量的合法性,大多数NGO发展成了社会边缘的行动者,与政府机关仅有很少或者没有什么联系。因为这种独立和边缘的地位,这些NGO经常感到想要通过注册为社会组织来获得合法地位是非常困难的。一些机构通过将自己挂靠在合法的社会组织或公共机构下获得了一定的合法性,而另一些则注册成了企业,还有一些干脆不注册,保持非正式的身份。近年来,在日渐宽松的政策环境下,大量组织获得了合法注册,然而有证据表明政策对社会服务机构格外有利,而对活动在劳工、宗教、少数民族以及倡导等敏感领域的NGO存在歧视。


其次,关于较早成立的草根NGO的大量文献和访谈指出,在1995年到2005年这段关键时期中,国际资助,或者中国人有时所称的“洋奶”,以及其他由海外基金会提供的资源和支持,对草根性、公益性的NGO的发展路径有着重要影响。除了资助,国际资助者也通过技术支持等其他方式影响草根NGO的发展。这些方式包括:(1)通过协作和沟通,从全球公民社会和发展社群中引进新的观点、提议和方法;(2)对关于NGO的中国研究和写作、治理、法治、人权和其他发展问题的支持;(3)通过提供关于国际模式和经验的建议和咨询来影响政府对于NGO的法律规制,(4)提供培训和其他资源来培养NGO领导和NGO的组织能力。

 

原因何在?


从上面的分析可以看出,基金会和NGO之间的疏离存在着结构性和文化性的维度。在结构上,中国基金会产生自政府和商业部门,并且与其保持着紧密联系,然而许多草根NGO却根植于边缘社群,并且受到国际资助和国际组织的养育。在文化上,基金会和NGO逐渐接受了那些由其结构性位置所型塑而成的世界观和价值。公募基金会和私募基金会倾向于和政府、企业的优先性及价值保持一致,还强调专业主义、创新、结果为本的评估的重要性,而草根NGO则采纳了更加独立的位置、非主流的价值观和方法,并且强调满足受益者的需求以及进行全面的评估。


那么,路径差异如何解释两者之间的合作困境呢?基金会和NGO之间的合作面临一系列的挑战,包括:(1)NGO和基金会之间互动和交流的缺乏;(2)私募基金会缺乏清晰的使命;(3)基金会对自营项目的兴趣胜过资助其他社会组织或项目;(4)基金会对NGO缺乏信心和信任;(5)官办的、企业的组织及项目在政治上不敏感。根据调查,许多基金会不愿资助草根NGO的理由主要指向两方面,一是基金会的偏好和使命,二是对草根NGO缺乏信任。从基金会的偏好和使命上讲,基金会关注的领域与NGO领域差异较大。基金会偏好教育、减贫、健康、救灾等与国家慈善相一致的领域,而不会优先考虑许多草根NGO的工作领域。其次,基金会与NGO之间相互不熟悉,前者往往质疑后者的专业性。同时,基金会也缺乏专门处理NGO相关事务的经验。


这一现象也与组织同型相关。因为私募基金会和NGO都缺乏官方背景,所以我们可以假设,较公募基金会而言,私募基金会对NGO资助和支持更多。公募基金会不太情愿资助草根NGO,主要是出于结构性原因。因为公募基金会若想从事资金资助,就不得不激进地放弃运作项目的模式,而且可能会引起脱离政府支持的风险。另外,越来越多的社会媒体的公众监督也是阻碍公募基金会提供资助的一个因素。不同的是,私募基金会具有较强的独立性和自治,如果创始人和理事被说服提供资助的话,私募基金会就会为草根NGO提供支持。


 结论


文章的分析表明,公募基金会、私募基金会和草根NGO的不同发展路径可以解释两种类型基金会与草根NGO之间合作过程中的挑战。克服这些文化和结构的障碍,仍是一个漫长的过程。


幸好,近年来,基金会和草根NGO之间的合作出现了一些可喜的迹象,尤其是在私募基金会部门。一个重要的事情是中国私募基金会论坛的成立,这个论坛围绕私募基金会和草根NGO的协作组织了一些会议,并且邀请私募基金会和NGO领导来讨论这些问题,寻找解决的方法。其次,诸如南都基金会、友成基金会等私募基金会提供了一个模范,它们在推动资助草根NGO方面起到了早期的领导性作用。另一个发展是社区基金会的出现,比如广东省千禾社区公益基金会、北京市西部阳光农村发展基金会、中华少年儿童慈善救助基金会、上海联劝公益基金会等。这些基金会的发展路径与草根NGO有一定重合,并且比较年轻,规模较小,因而更愿意资助草根NGO。这些例子也表明,如果能有合适的条件,运用创造性的方法去降低捐赠者对于风险和品牌的担忧的话,越来越多的基金会可以克服上文所讨论的发展路径问题。

 

 文献来源:Shieh S. Same bed, different dreams? The divergent pathways of foundations and grassroots NGOs in China[J]. VOLUNTAS: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations, 2017, 28(4): 1785-1811.

 文献编译:周帅


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